"...– Новые полномочия, которые делегирует мне центр? – переспросил Хлопонин.– Да без денег мне эти полномочия нужны как в бане пассатижи! Мне проще отдать, как только я их получу, еще ниже.
– Автономным округам? Но не все ваши коллеги так считают. Губернатор Тюменской области Сергей Собянин говорил мне вчера, что никаких полномочий Ханты-Мансийскому и Ямало-Ненецкому округам передавать не намерен, а все их попытки повлиять на эту ситуацию квалифицировал как борьбу с федеральным законом №95.
– Конечно, – согласился господин Хлопонин. – Вы же понимаете, о чем речь. У меня округа дотационные, а у него – доноры. Поэтому и борьба.
– А вы на чьей стороне?
– Вообще-то нехорошо сажать округа на смету,– осторожно сказал губернатор Красноярского края". /"КоммерсантЪ" №98(2937) от 02.06.2004/
В поисках оптимума, или как выполнять закон
Действительно, "сажать округа на смету" /да, не абы какие округа, а те, на которых в настоящее время, так уж сложилось и ничего с этим не поделаешь, вся экономика России держится/ всякому постороннему наблюдателю кажется не совсем хорошо. Как-то нелогично получается – федеральный центр форсирует политику внедрения в регионы мысли, что дотации будут урезаться до минимума, что отныне губернаторам деньги надо будет зарабатывать самостоятельно. А не клянчить их из Москвы, чтобы потом распределять их на затыкание дыр и на наполнение собственных карманов. И в это же самое время два самых "нефтегазоудойных" округа в рамках этих же преобразований "садятся на смету". Но ведь Югра и Ямал как раз последнее десятилетие работали в полной "противофазе" подавляющему большинству российских территорий – деньги зарабатывали самостоятельно, самостоятельно и высокими темпами развивали социальную, экономическую, дорожно-транспортную и прочие инфраструктуры. По логике, они уже де-факто вписываются в предлагаемую модель взаимоотношения центра и регионов.
С де-юре дело обстоит много запутаннее. Ямал и Югра, с одной стороны, самостоятельные субъекты РФ, с другой, - составная часть общего - Тюменской области. "Сложноподчиняющаяся" троица, прозванная теперь уже несколько затертым и не совсем верным по смыслу словосочетанием "тюменская матрешка", до сих пор с большей или меньшей степенью устойчивости балансировала на грани взаимоучета интересов. Баланс "заштормило" после разработки и принятия закона ФЗ-95 - "Об общих принципах организации законодательных /представительных/ и исполнительных органов исполнительной власти субъектов", принятого еще летом 2003 года. Он должен вступить в силу с 2005-го, а затем - в 2006-м - придет время и 131-го - об общих принципах организации местного самоуправления /в разработке которого наиактивнейшее участие принимал Тюменский губернатор Сергей Собянин/. Эти два закона, на разработку, утряску и принятие которых известный в столичных кругах Дмитрий Козак положил немало сил, по идее, должны упорядочить власть по уровням, полномочиям, деньгам, правам и обязанностям.
В принципе, все решения уже приняты. Но Владимир Путин на состоявшемся накануне заседании Госсовета с участием глав регионов решил еще раз вернуться к щекотливой теме.
"Эффективность госуправления определяется четкостью понимания уровнями власти собственных обязанностей и использованием наиболее оптимальных моделей их взаимодействия" , - открыл Путин заседание Госсовета и добавил, что сегодня "разграничение полномочий подходит к своей завершающей стадии", а значит - "необходим учет взаимных интересов".
Бесспорно, без "учета взаимных интересов" никак не обойтись. Только закавыка в том состоит, что интересы эти у центра и регионов, а зачастую и у самих региональных лидеров диаметрально противоположные. Потому как экономические реалии разные. Но есть в словах Президента еще один малоприметный, но весьма существенный с точки зрения триединой борьбы тюменских противоположностей нюанс: Путин называет определяющей задачей именно использование наиболее оптимальных моделей взаимодействия уровней власти между собой и необходимость договариваться об этом.
"Достучаться до небес"
Если рассматривать это высказывание президента с точки зрения тюменщины и ее нефтегазовых округов, то оно становится не просто значимым, но – знаковым. На сегодняшний день позиции Александра Филипенко вкупе с Юрием Нееловым все больше сходятся и одновременно расходятся с позицией Сергея Собянина.
Собянин считает, что попытки Ямала и Югры повлиять на ситуацию с передачей полномочий Тюмени в плане замораживания судьбоносной статьи 26.6 являются борьбой с федеральным законом №95. Похоже, именно такая версия до последнего времени и доходила до высших властных структур в Кремле, доступ к коим у Собянина имеется.
Позиция, когда Филипенко и Неелов представляются некими оппортунистами, препятствующими вступлению ФЗ-95 в действие, была выигрышной и нивелировала осторожные, экономически грамотные высказывания северян. Особенно педалировавших и так всем понятную мысль - реформа не должна негативно сказаться как на экономике стратегических для России регионов, так и на жизни населения, в этих регионах проживающих. А в первозданном виде ФЗ №95 как раз к этому и ведет.
На прошедшем месяц назад в Салехарде большом сборе югорскому и ямальскому губернаторам удалось донести непосредственно до президента свои позиции и свое понимание ситуации с развитием севера. Теперь губернаторы округов аргументированно доказывают, что вовсе не являются противниками ФЗ-95, а наоборот, всячески готовы его поддерживать и исполнять. Но есть один момент, который следует учесть – статья 26.6 закона №95 при ее вступлении в действие в нынешних условиях может серьезно дестабилизировать социально-экономическую ситуацию в нефтегазодобывающих регионах, что, с точки зрения государственных интересов, никак не может быть хорошо. Это, не говоря о том, что данная статья входит в противоречите с существующим Налоговыми и Бюджетными Кодексами РФ.
"Правительство Ханты-Мансийского автономного округа готово выступить с законодательной инициативой, которая позволит сохранить "статус-кво" в отношениях с югом Тюменской области после вступления в силу федерального закона 95-ФЗ." Такое заявление сделал губернатор Югры Александр Филипенко в ходе встречи с главами муниципальных образований округа.
Еще раз отметим - законодательная инициатива Югры и Ямала касается исключительно статьи 26.6, разграничивающей полномочия между областью и входящими в ее состав округами. Остальные нормы закона 95-ФЗ особых претензий не вызывают и готовятся к исполнению.
"Есть 95 закон. Мы в целом согласны с законом, закон хороший, он несёт реформу. Но есть 26 статья, с которой мы не согласны и никогда не будем согласны, потому что она ущемляет права людей, которые живут на Ямале. Естественно, мы будем всегда отстаивать интересы людей, а для этого надо отработать четкий механизм взаимодействия и с Правительством РФ, и с Администрацией Президента. Надо двигаться дальше, но ни в коем случае люди не должны страдать. Люди не подопытные кролики, на них нечего экспериментировать ", - вторит югорскому коллеге Юрий Неелов.
И вот накануне югорские и ямальские законодатели почти
синхронно сделали еще один шаг, который близкие к администрации тюменского
губернатора СМИ расценили чуть ли не как шантаж. Госдума Ямала и дума Югры
рассмотрели и одобрили проект договора между органами государственной власти
Тюменской области,
Похоже, инициатива по разграничению полномочий, которые в рамках трехсторонней рабочей группы разграничивались крайне медленно, а ,если честно, то - никак, на минувшей неделе однозначно перешла от Тюмени к северянам.
Проблемы распределения: когда, кому и сколько?
Напомним, прошлой осенью Дума приняла соответствующие поправки правительства к Налоговому и Бюджетному кодексам в первом чтении. Сейчас идет подготовка этих поправок ко второму чтению. Кроме того, в связи с перераспределением полномочий между центром и регионами необходимо внести поправки еще в 153 федеральных закона. В ходе доработки законопроектов регионы неоднократно возмущались тем, что Минфин не учел региональных различий и недодал им доходных источников на обеспечение новых полномочий. Многие регионы требовали, например, отдать им транспортный налог, а потери муниципалитетов восполнить передачей им из федерального бюджета налога на наследование и дарение, 20% НДС, 55% НДПИ, все акцизы на табачные изделия и так далее.
Накануне правительство представило Думе плоды своих усилий по корректировке принятого в первом чтении перераспределения доходов. Оказалось, что требования регионов остались неудовлетворенными. Более того, предлагается забрать у них еще 1,5% налога на прибыль, увеличив федеральную часть ставки с 5 до 6,5%, весь водный налог и один из налогов на малый бизнес /единый налог для предприятий, применяющих упрощенную систему налогообложения/. Последний передают в бюджеты муниципалитетов, увеличивая их долю с 30 до 60%. Правительство, правда, удовлетворило просьбу муниципалитетов оставить им больше доходов от подоходного налога с физических лиц. Предлагается увеличить их долю с 15 до 20% – за счет снижения доли бюджетов поселений с 15 до 10%. При этом, правда, с 20 до 10% снижена доля, которую субъекты могут отдавать муниципалитетам от своей части подоходного налога /часть субъектов – 70%/.
Итак, правительству вновь придется заниматься корректировкой перераспределения доходов. Когда это произойдет – неизвестно. Да и предложения Госсовета пока законодательно не реализованы. С одной стороны, до конца года – а вся эта реформа полномочий вступает в силу с 2005 года – еще достаточно времени. Но с другой – региональные бюджеты, в том числе и бюджеты ХМАО и ЯНАО на 2005 год необходимо верстать уже сейчас, и для этого необходимо знать, под какие законодательные установки это делать. Конечно, сейчас у Президента и правительства достаточно ресурсов, чтобы в авральном порядке заставить Думу принять все вносимые поправки в Налоговый и Бюджетный Кодексы до роспуска на летние каникулы, и если такое указание поступит с самого верха, можно не сомневаться, что думцы проголосует быстро и дружно, в отпуск торопясь. Вот только весьма сомнительно, чтобы такое указание поступило – слишком много противоречий в новых кодексах, слишком кропотлива и болезненна работа по корректировке… Да, и Президент, похоже, прислушался к точке зрения северных регионов насчет взвешенности и рациональности…
Тем временем, югорский и ямальский бюджеты - слишком серьезная вещь, чтобы оставить их в подвешенном состоянии на неопределенное время.
Избраны все. Но некоторые все-таки "избраннее"
"Публично уже мало кто возражал. А что губернаторам оставалось? Путин обрушил на их головы весь арсенал "тяжелой артиллерии": руководителя аппарата правительства Дмитрия Козака, затем министра финансов Алексея Кудрина, потом министра здравоохранения и соцразвития Михаила Зурабова. И все они говорили, что "от того, что приняли какой-то закон, денег в бюджете больше не стало", что федеральная власть, как бы подавая пример дисциплинированности, уже внесла в Думу закон, вносящий изменения в 150 действующих актов и еще 30 приостанавливающий /теперь это должны сделать на своем уровне субъекты/, что сейчас будут внесены поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы, фиксирующие доходные источники и расщепляющие налоги, чтобы те соответственно попадали и в региональную казну. При этом регионам оставлены "потенциально хорошие налоги", как выразился Кудрин: подоходный, земельный, налог на имущество юрлиц", пишет о минушем заседании Госсовета "Коммерсантъ".
То, что многих губернаторов заботит ущемление прежде всего их региональных интересов, которые весьма вряд ли могут быть компенсированы "потенциально хорошими" налогами, теми, что на деле сегодня собираются трудно и со скрипом, очевидно. Как очевидно и то, что открыто возражать сегодня могут себе позволить только избранные региональные руководители. Не в том смысле, что они народом избраны, а том, что некоторые все-таки несколько "избраннее" других. Остальным приходится уповать не на открытое противодействие, которое может повлечь за собой неприятные для самих губернаторов последствия, а на попытки в личном общении с кремлевскими чиновниками выторговать хоть какие-нибудь компенсации и гарантии. И робкие попытки некоторых /к примеру, губернатора депрессивной Ярославской области Анатолия Лисицына/ высказаться хоть в чем-то против, посредством господина Кудрина пресекались жестко и решительно. Любопытно, что наиболее резким и аргументированным выступлением стало выступление Валентины Матвиенко, ставшей губернатором Санкт-Петербурга во многом благодаря мощной поддержке со стороны федерального центра.
"Она дала бой центру, все уязвимые места которого она, бывший вице-премьер правительства России, знает как свои пять пальцев. Все примеры госпожи Матвиенко били точно в цель. Президент слушал не отрываясь. Возразить ей было, похоже, нечего. Президент Путин только успевал записывать", сообщает "Коммерсантъ".
Вот так. Получается, что губернатор "от Кремля" резко спорит с правительством, отстаивая интересы Питера, за который теперь несет ответственность /а косвенно – и остальных регионов/, и Путин "слушает не отрываясь".
Если же вернуться к "тюменской матрешке", то придется признать, что ситуация там сейчас проходит точку крайнего внутреннего напряжения, ибо позиции северян стали донельзя аргументированными и выигрышными с точки зрения общественного мнения. Ямал и Югра не против закона, они крайне понятливы по отношению к центру, но весьма озабочены благополучием регионов уже не ради них самих, или не только ради них самих, а прежде всего, исходя из заботы о будущем страны. Они просто гораздо опытнее некоторых коллег и прекрасно понимают, что некоторые "недоработки" лучше поправить в самом начале, нежели расхлебывать потом последствия. Тюмени на это возразить остается только то, что закон он и есть закон и нечего тут обсуждать. Позиция, которую можно охарактеризовать как "без аргументов" и крайне формальную. Еще один нюанс. Доступ к главным ушам в России у всех заинтересованных сторон теперь почти сравнялся. Логика и здравый смысл подсказывают один путь, буква закона - другой, а "богатырь" из известной русской сказки выбирает третий...